New aid architecture and resilience building around the Syria crisis

01 Jun 2016

Zaatari Camp in Jordan Zaatari Refugee Camp in Jordan

The  international  community  has  been  piloting  an  integrated  humanitarian,  development  and  government  response  to  the  crisis  in  the  region  of  Syria.  

As  middle-­‐income  countries,  Jordan,  Lebanon,  Turkey  and  Egypt  to  a  large  extent,  and  Iraq  and  Syria  to  a  lesser  extent,  saw  declining  official  financing  flows  supporting  their  development  in  the  years  preceding  the  current  Syrian  crisis.  In  middle-­‐income  countries,  financing  for  development  relies  primarily  on  national  resources  and  international  borrowing.  The  flows  of  refugees  have  put  national  budgets  under  stress  due  to  the  growth  in  the  volume  of  subsidies  for  basic  goods  and  services  and  to  mounting  security  costs,  with  Jordan  and  Lebanon  facing  higher  public  debts  than  their  Gross  Domestic  Products  (GDP).    

The  effectiveness  of  the  support  of  the  international  community  has  also  been  weakened  by  the  prevalence  of  separate  humanitarian,  development  and  climate  adaptation  financial  ‘silos’.  The  three  have  different  aims  and  follow  different  principles.  They  have  evolved  separately  and  operate  over  different  spatial  and  temporal  scales,  are  aligned  with  different  budget  lines  and  rules,  and  are  managed  by  different  actors.  A  multitude  of  multilateral,  bilateral  and  non-­‐governmental  initiatives  exist  with  their  individual  funding  streams  –  with  communication  and  coordination  among  initiatives  often  lacking  even  within  an  individual  donor’s  own  aid  architecture,  within  individual  governments’  line  ministries  and  among  UN  agencies.  Although  some  donors  have  been  working  to  overcome  the  divide  between  humanitarian  and  development  initiatives  and  funding  channels,  the  response  to  protracted  crises  has  remained  fragmented.  One  of  the  lessons  from  the  Syria  crisis  is  that  the  prevailing  aid  architecture  for  crises  response  is  not  fit  for  purpose. 

Towards  a  paradigm  shift  in  responding  to  protracted  crises  

In  late  2013,  within  the  framework  of  the  Regional  United  Nations  Development  Group  (R-­‐UNDG),  the  United  Nations  Development  Programme  (UNDP)  established  a  Sub-­‐regional  Response  Facility2  in  Amman,  covering  the  six  countries  most  affected  by  the  crisis,  to  work  closely  with  humanitarian  and  development  stakeholders  and  governments  to  find  a  more  sustainable  and  affordable  response  to  a  protracted  crisis.  There  have  been  four  critical  milestones  in  this  challenging  journey:    

First,  the  adoption  of  the  Resilience-­‐Based  Development  Response  to  the  Syria  Crisis3  by  the  R-­‐UNDG,  which  set  a  new  programming  and  organisational  framework  for  the  integration  of  humanitarian  and  development  interventions.  The  resilience-­‐building  approach  included  an  innovative  resilience  toolbox  (Stress  Index,  Resilience  lens,  Vulnerability  analysis,  Resilience  system  assessments),  an  expanded  scope  of  intervention  (refugees  and  also  host  communities),  new  partners  around  the  table  (private  sector,  international  financial  institutions,  development  funds)  and  an  enhanced  role  for  the  governments  of  the  five  countries  hosting  refugees.    

Second,  the  formulation  of  the  Regional  Refugee  and  Resilience  Plan  (3RP),  co-­‐led  by  UNHCR  (the  UN  Refugee  Agency)  and  UNDP,  with  the  participation  of  five  countries  and  more  than  200  partners,  including  relevant  UN  agencies,  and  national  and  international  NGOs.  The  3RP  is  innovative  inasmuch  as  it  (a)  integrates  humanitarian  and  development  interventions  in  a  single  crisis  response  programming  platform,  (b)  enhances  national  ownership  by  centralising  the  planning  process  around  national  plans  (for  Jordan  and  Lebanon),  (c)  refocuses  investment  in  local  delivery  systems,  particularly  municipalities,  and,  finally,  (d)  has  introduced  multi-­‐year  programming  to  enhance  financial  predictability.4    

Third,  the  Resilience  Development  Forum  in  November  2015  at  the  Dead  Sea,  Jordan,  gathering  senior  representatives  of  governments  from  Egypt,  Iraq,  Jordan,  Lebanon  and  Turkey,  UN  agencies,  international  organisations  and  international  financial  institutions,  donor  countries,  international  and  national  NGOs,  research  institutions  and  private  sector  leaders.  The  output  was  a  resilience-­‐building  roadmap,  the  Dead  Sea  Resilience  Agenda,5  which  has  codified  and  captured  in  five  principles  and  ten  recommendations  the  new  business  model  for  protracted  crises.  It  is  intended  to  inform  the  next  round  of  responses  in  the  region,  including  inside  Syria,  to  strengthen  the  ongoing  national  planning  processes  and  to  continue  leveraging  development  resources  and  partnerships  for  durable  solutions.    

Four,  the  organisation  of  the  London  Conference  –  Supporting  Syria  and  the  Region  in  February  2016  to  mobilise  financial  resources  for  resilience  building,  involving  traditional  and  non-­‐traditional  donors,  governments  of  the  region,  international  financial  institutions,  philanthropists,  the  private  sector  and  a  wide  range  of  national  and  international  NGOs.  Here,  for  the  first  time,  a  Syria  pledging  conference  was  structured  around  the  resilience  building  themes  of  livelihoods  and  education,  with  protection  as  the  third  one.    

The  Conference  also  moved  away  from  traditional  pledging  exercises  by  introducing  ‘commitments  for  policy  change’.  Jordan,  Lebanon  and  Turkey  committed  to  opening  up  their  labour  markets  and  increasing  economic  opportunities  for  refugees  and  host  communities.  In  turn,  external  actors  agreed  to  support  host  countries  in  areas  such  as  preferential  access  to  markets,  access  to  concessional  financing  and  increased  support  for  public  and  private  sector  job  creation.  This  new  deal  is  a  concrete  example  of  how  a  crisis  can  be  transformed  into  a  development  opportunity.    

New  resilience-­‐building  opportunities    

The  resilience  agenda  in  the  context  of  the  Syria  crisis  has  introduced  a  series  of  new  investment  and  cooperation  modalities,  which  will  certainly  influence  the  next generation  of  crisis  response.  Among  the  most  promising  are:    

Private  sector  engagement:  Across  Syria’s  neighbours,  national  resilience  plans  have  identified  business  development  as  a  key  pathway  to  socio-­‐economic  resilience  building  in  affected  communities.  Governments,  through  special  tax  and  other  incentives,  could  also  catalyse,  shape  and  drive  foreign  private  investment  (including  Syrian  investments)  to  generate  jobs  for  refugees  and  host  communities  through  Special  Economic  Zones.  The  objective  is  to  attract  businesses  and  create  jobs  along  the  border  to  reduce  migration  and  prepare  the  ground  for  reconstruction.  The  role  of  government  in  providing  security  to  these  special  economic  zones  is  fundamental,  while  aid  can  serve  as  seed  funding  to  attract  more  private  investment.  In  existing  industrial  zones  in  Turkey,  aid-­‐funded  vocational  training  programmes  have  been  established,  gradually  
receiving  more  private  funding  and  benefiting  from  cooperation  agreements  with  governments  to  use  some  public  facilities.    

Pooled  funding:  This  type  of  funding,  administered  by  a  group  of  international  stakeholders,  can  gather  fragmented  contributions  to  reach  a  critical  mass  of  resources  

to  fill  critical  funding  gaps.  It  can  then  provide  sector  budget  support  at  the  request  of  governments  while  fostering  better  coordination  and  consistency  of  programmatic  objectives  and  risk  management.  Pooled  funds  are  in  place  for  Lebanon  and  Jordan.  

Debt  to  Development,  Nature  or  Equity  Swaps  (DDS,  DNS,  DES):
  These  are  instruments  that  may  reduce  the  indebtedness  (currently  above  100%  of  GDP)  of  some  of  the  countries  neighbouring  Syria  while  funding  development  projects  to  address  the  demographic  shock.  Trilateral  coordination  among  the  UN,  international  financial  institutions  and  national  governments  provides  a  negotiating  platform  for  all  these  development  swaps  and  to  identify  national  capacity  gaps  for  such  financial  transactions.    

South-­‐South  and  Triangular  Cooperation:  What  is  needed  is  the  consistent  engagement  of  national  actors  in  the  region  with  potential  suppliers  of  solutions  elsewhere.  From  efficient  energy  and  water  management  to  high-­‐impact  social  entrepreneurship  and  cohesion-­‐building  techniques,  there  are  lessons  that  can  be  drawn  upon  by  countries  affected  by  the  crisis,  given  the  wealth  of  experience  and  knowledge  of  Southern  countries  in  coping  with  a  wide  range  of  human-­‐made  crises.  

Although  resilience  building  still  remains  a  vague  concept  in  the  sub-­‐region,  subject  to  different  technical  interpretations  and  political  interests,  it  has  played  a  remarkable  partnership-­‐building  role  by  gathering  a  wide  range  of  stakeholders  –  humanitarian,  development  and  government  –  around  a  common  objective  of  optimising  capacities,  knowledge  and  resources  for  durable  solutions.  Through  resilience,  we  aim  to  stop  the  spread  of  the  humanitarian  crisis  while  preserving  human  capital  and  vital  assets,  creating  momentum  for  reversing  its  negative  impact  and  ultimately  ending  the  tragedy  for  millions  of  human  beings.   

* This article was first published in Forced Migration Review, Issue 52, in May 2016.  

UNDP Around the world